가뭄문서의 ‘법적 구속력’은 또 대괄호에 남았다, 울란바토르는 왜 2028년으로 넘겼나

울란바토르에서 8월 27일 공개된 15쪽 가뭄문서 첫 장은 COP18에서 논의를 계속한다는 네 문단으로 시작했다. 다섯 번째 쪽으로 넘기면 ‘의정서’와 ‘법적 구속력’이 대괄호 속 선택지로 남아 있는데, 협상단은 왜 괄호를 지우지 못한 채 결정을 다시 2년 뒤로 보냈을까.

8월 28일 끝난 유엔사막화방지협약 제17차 당사국총회, 곧 UNCCD COP17은 가뭄에 관한 결정 ICCD/COP(17)/L.15를 채택했다. 합의된 본문 네 항은 COP18에서 논의를 계속하고, 앞으로 가뭄을 당사국총회의 독립 의제로 두며, 사무국이 기존 도구와 협의로 이행을 지원하도록 했다. 법적 구속력 있는 새 문서를 만든다는 결정은 없었다.

가뭄은 비가 적은 한 계절만이 아니라 토지와 물 관리, 식량생산, 생계와 재정이 오랫동안 묶이는 위험이다. 197개 당사국은 2024년 리야드 COP16에서도 전지구 가뭄 대응을 별도 의정서처럼 구속력 있게 만들지, 기존 협약 안의 틀과 자발적 수단으로 둘지 합의하지 못해 몽골 회의로 넘겼다. 울란바토르는 그 미뤄 둔 선택을 닫기로 했던 자리였다.

그러나 최종문서의 부속서 I와 II는 각각 COP16과 COP17의 진전일 뿐 당사국 합의를 반영하지 않는다고 스스로 밝힌다. 그 안에는 ‘global framework/protocol’과 ‘legally binding/non legally binding’이 나란히 남았다. 일부 국가는 공통의 보고·재정·책임을 강하게 묶을 문서를 원했고, 다른 국가는 기존 협약의 국가주도 이행을 선호하면서 문서의 이름과 법적 무게를 정하지 못했다.

그렇다고 COP17의 모든 가뭄 대응이 멈춘 것은 아니다. 채택문은 사무국과 글로벌메커니즘에 기존 수단을 계속 지원하고 다음 회의 전 참여협의를 열도록 했으며, 가뭄은 다음 회의부터 상설 독립 의제가 됐다. 별도로 목초지 복원 45개 사업에 12억 달러, 아시아태평양 토지황폐화 대응에 아시아개발은행 20억 달러가 발표됐지만, 이 재원들은 합의되지 않은 법적 문서를 대신하는 같은 장부가 아니다.

구속력 있는 의정서를 요구한 당사국과 가뭄 취약 공동체는 공통 규칙의 무게를 다시 기다리게 됐고, 사무국은 합의 없이도 기존 사업·도구·국가계획을 이어 가야 한다. 반대로 새 법적 의무를 경계한 정부들은 당장 추가 의무를 지지 않았지만 2028년 독립 의제에서 같은 선택을 다시 마주한다. 이번 결정은 현행 UNCCD 의무를 없애지도, COP18의 채택을 보장하지도 않는다.

다음 기록은 편집된 최종결정, 회기간 참여협의, 발표된 재원의 실제 계약과 집행, COP18 협상문에서 대괄호가 줄어드는지다. 그래서 지금 달라진 점은 가뭄이 UNCCD의 상설 독립 의제가 됐지만 국제규칙을 법적으로 묶을지라는 핵심 선택은 리야드에 이어 울란바토르에서도 닫히지 않아 2028년 COP18의 같은 문 앞으로 다시 넘어갔다는 것이다.