비밀유지 서약을 관리하는 NSA에는, 서약 전체의 목록이 없었다.

감찰관이 가장 먼저 요구한 것은 비밀 자체가 아니었다. 미국 국가안보국, NSA가 직원에게 서명받도록 자체 제작한 비밀유지 서약이 모두 몇 종류인지 보여 주는 목록이었다. 2026년 8월 18일자 평가서에서 NSA 감찰관실은 기관이 그 목록을 제공하지 못했다고 기록했다. 비밀을 지키게 하는 문서는 여러 사무실에 흩어져 있었고, 그 문서들을 한데 세는 책임자는 없었다.

감사의 질문은 서약에 반드시 들어가야 할 한 문단에서 시작했다. 2026년 통합세출법 743조는 기밀 의무, 의회와의 소통, 감찰관 등에 대한 위법·낭비·권한남용 신고, 그 밖의 내부고발 보호가 서로 충돌하지 않는다는 취지의 문구가 없는 비밀유지 정책·양식·서약을 예산으로 집행하지 못하게 한다. 이 문구는 기밀을 마음대로 공개할 권리가 아니라, 허용된 감독 통로까지 침묵시키지 못한다는 경계다.

감찰관실은 2025년 8월부터 2026년 2월까지 NSA가 만든 직원용 문서만 살폈다. 국방부와 국가정보국이 만든 외부 양식, 비직원에게만 적용되는 서약은 범위에서 뺐다. 그래서 보고서는 NSA 안의 모든 비밀유지 문서를 전수 확인했다는 증명서가 아니다. 전수 확인을 하려 했지만 모집단 목록부터 없었다는 것이 오히려 첫 결과였다.

조사팀은 법무실, 보안·방첩, 정책 부서와 작전 부서를 만났다. 법무실의 여러 실무 그룹이 문안을 자문할 수는 있었지만, 모든 서약을 심사해야 한다는 절차도 한 곳의 책임도 없었다. ‘nondisclosure’라는 단어가 든 정책 문서 열한 개를 받았지만, 어느 문서도 서약을 어떻게 만들고 최신 보호 문구를 어떻게 유지할지 정하지 않았다.

그다음에는 목록 대신 검색이 들어갔다. 감찰관실은 기관 저장소에서 disclosure, nondisclosure, NDA 같은 말을 찾아 NSA가 만든 고유 서약 다섯 개를 확인했다. 그중 보안 서약 하나는 내부고발과 관련된 일부 문구와 법률 참조를 담았지만 현재 요구 문구를 전부 갖추지 않았다. 시험 감독관, 시험 자료의 시스템 검증 담당자와 NSA 자문위원회 위원 등이 쓰는 나머지 넷은 내부고발 보호를 전혀 언급하지 않았다.

이름표 밖에도 문서가 있었다. 제목이나 분류상 비밀유지 서약은 아니지만 공개하지 말라는 의무를 암시한 합의서 다섯 개를 감찰관실이 더 찾았다. 그 다섯 문서에도 필요한 보호 문구가 없었다. ‘서약’이라는 파일명만 세면 실제 침묵 의무의 일부가 장부 바깥으로 빠지는 구조였다.

가장 민감한 정보에 들어가는 전자 문턱에서도 같은 빈칸이 보였다. 구획정보 접근을 승인받은 직원은 각 부서가 공통 서식을 바탕으로 만든 전자 안내문을 읽고 확인한다. 그 확인이 비밀유지 서약 역할을 하지만 감찰관이 본 공통 서식과 시스템에는 보호 문구가 없었다. 반면 종이가 필요할 때 쓰는 국가정보국 FM4414 양식에는 요구 문구가 들어 있었다. 같은 문을 전자로 여느냐 종이로 여느냐에 따라 안내가 달랐다.

그렇다고 NSA 직원에게 내부고발 교육이 전혀 없었다는 뜻은 아니다. 보고서는 별도의 내부고발 보호 정책이 있고 직원이 매년 교육을 받으며 감찰관실에 담당 조정관도 있다고 적었다. 문제는 교육의 존재와 서약 자체의 문구가 서로 다른 통제라는 데 있다. 직원이 마지막으로 서명한 문서가 허용된 신고 통로를 말하지 않으면, 보호가 존재해도 그 문턱에서 보이지 않을 수 있다.

감찰관실은 세 가지를 권고했다. 모든 서약에 최신 보호 문구가 들어가게 만드는 개발 절차를 정하고, 그 책임자를 문서로 지정하며, 기존 NSA 자체 문서를 모두 찾아 고치라는 것이다. 기관 경영진은 세 권고에 모두 동의했고 계획은 권고 취지에 맞는다고 감찰관실은 판단했다. 다만 보고서에는 완성된 중앙 목록, 개정된 전체 문서 수나 완료 시한이 제시되지 않았다.

여기에 걸린 것은 비밀의 양이 아니라 통제의 방향이다. 보안기관은 직원에게 평생 지켜야 할 의무를 자세히 기억시키면서도, 그 의무를 적어 둔 자체 문서 전체를 한눈에 기억하지 못했다. 확인된 것은 은폐 공모가 아니라 분산된 문서 소유권과 중앙 책임 부재라는 구조적 유인이다. 그것이 의도적으로 신고를 막았다는 증거는 이 평가서에 없다.

제목의 역설은 그래서 목록이 공개되지 않았다는 말보다 좁고 더 이상하다. NSA는 감찰관에게 자체 제작 서약의 완전한 목록을 제공하지 못했고, 검색으로 발견한 문서들에는 법이 요구한 보호 문구가 빠져 있었다. 지금 달라진 것은 기밀이 해제된 일이 아니라, 침묵을 관리하는 기관이 먼저 관리해야 할 대상이 비밀보다 서약의 장부였다는 사실이 공개 기록으로 남았다는 점이다.