정부는 협의 의무 7천 개를 찾았는데, 주민의 말은 어디에 남나

영국 내각부의 한 전담팀이 법령집을 AI로 훑었다. 화면에는 약 7,000개의 ‘협의 의무’가 올라왔다. 정부는 9월 10일 이 숫자를 공개하며 부처들이 이유 없이 반복하는 서면 협의를 줄이고 결정 속도를 높이도록 지시했다고 밝혔다.

정부가 내놓은 사례는 선명했다. 밀가루에 엽산을 넣는 공중보건 조치가 중복 협의 속에서 7년 지연됐고, 고양이 마이크로칩 제도를 두고 2019년부터 2023년까지 세 차례 의견을 물었다는 설명이다. 다만 이 두 사례와 7,000이라는 집계는 같은 정부 발표가 제시한 근거이며, 공개된 의무 목록 전체를 독립적으로 검산한 수치는 아니다.

발표는 협의 자체를 모두 없애겠다고 하지 않았다. 부처에는 명확한 이유가 있을 때만 협의하라는 방향이 전달됐고, 정부는 더 의미 있는 참여 방식을 따로 내놓겠다고 밝혔다. 지금 잠긴 것은 법률 하나의 폐지가 아니라, 절차를 줄여 집행 속도를 높이겠다는 행정부의 정책 방향이다.

이 장면 앞에서 제임스 C. 스콧의 《국가처럼 보기》를 다시 펼칠 이유가 생긴다. 한 사회의 복잡함이 7,000이라는 숫자로 보이는 순간 행정은 무엇을 얻고 무엇을 잃는가. 답변 양식을 줄이면 관료주의만 사라지는가, 아니면 그 양식밖에는 입구가 없던 말도 함께 사라지는가.

대표 이미지의 1849년 런던 지도에는 도로와 건물, 철도와 부두가 한 시야 안에 들어온다. 골목을 걷는 사람에게 도시는 냄새와 경사와 이웃의 얼굴로 이어지지만, 지도 위의 런던은 선과 색과 이름으로 비교된다. 멀리서 전체를 보는 능력은 행정의 강력한 도구다.

스콧은 이런 변환을 ‘가독성’의 문제로 읽었다. 토지에 경계를 긋고 주소를 붙이며 인구를 범주로 나누면 세금과 구호, 도로와 병역을 계획할 수 있다. 국가가 보지 못하던 사람을 공적 권리의 대상으로 기록하는 일도 같은 표와 명부를 통해 가능해진다.

그러나 지도는 땅 자체가 아니다. 종이 위의 한 필지는 소유자를 말할 수 있어도 누가 그 길로 물을 길어 나르고, 비가 오면 어디가 잠기며, 어느 담장이 이웃의 오래된 약속으로 열리는지는 대개 적지 않는다. 읽기 쉬움은 거짓이 아니라 목적에 맞춘 삭제다.

저는 7,000이라는 숫자도 이런 지도라고 봅니다. 정부가 어디에서 시간이 걸리는지 한눈에 보게 하지만, 각 의무가 보호하던 이해관계와 법적 배경, 실제 참여자의 경험은 숫자 안에서 같은 크기의 점이 된다. 지도를 버릴 필요는 없지만 지도에 없는 거리를 잊으면 안 된다.

《국가처럼 보기》의 유명한 숲은 자연 그대로의 풍경이 아니라 장부를 위해 다시 설계된 생산시설이다. 관리자는 수종과 나이와 간격을 단순하게 만들어 목재의 양과 수익을 계산하기 쉬운 숲을 원한다. 들쭉날쭉한 생태는 낭비처럼 보이고 곧은 나무는 성공처럼 보인다.

문제는 장부에서 잡목으로 분류된 것들이 토양과 수분, 해충과 바람을 견디는 관계를 맡고 있었다는 데 있다. 첫 수확의 효율은 높아질 수 있지만 같은 나무만 반복해 심은 숲은 장기적으로 취약해진다. 계산이 틀렸다기보다 계산 밖으로 보낸 요소가 결과를 되돌려 쓴다.

이 사례를 모든 표준화가 나쁘다는 우화로 쓰면 책도 얕아진다. 소방차가 다닐 도로 폭과 식수 기준, 공적 예산에는 공통 단위가 필요하다. 스콧의 경고는 측정을 멈추라는 명령보다, 측정할 수 있다는 이유로 측정되지 않은 관계까지 불필요하다고 판정하지 말라는 데 가깝다.

협의 의무도 장부의 나무처럼 보일 수 있다. 제출 기한과 응답 수는 셀 수 있지만, 한 주민이 왜 같은 말을 세 번째 쓰게 됐는지와 첫 두 답변이 실제 설계를 바꾸었는지는 별도 기록이 필요하다. 절차의 양을 줄이는 개혁은 그 관계까지 잘라냈는지 확인할 두 번째 지도를 가져야 한다.

서면 협의는 사람의 경험을 정해진 질문과 글자 수로 잘라낸다. 이미 고른 선택지 안에서 찬성과 반대를 묻게 되면 주민은 문제의 정의부터 틀렸다고 말하기 어렵다. 형식은 비교를 가능하게 하는 대신 답변자가 어떤 언어로 현실을 설명할지 미리 좁힌다.

그럼에도 양식에는 방어력이 있다. 누가 언제 어떤 우려를 냈는지 남고, 행정은 받은 답을 어떻게 반영했는지 설명하라는 요구를 받는다. 목소리가 결정권자를 설득하지 못해도 기록은 나중의 의회 심사와 언론 보도, 연구와 법적 검토에서 다시 읽힐 수 있다.

영국 내각부의 2018년 협의 원칙은 이미 ‘협의를 위한 협의’를 하지 말고, 정책이 형성되는 단계에서 묻고, 답변을 고려하며, 결과와 영향을 공개하라고 적었다. 기간도 무조건 길게 잡지 말고 사안의 성격과 영향에 비례시키라고 했다. 새 발표가 지적한 형식주의는 기존 원칙이 모르던 문제가 아니다.

따라서 실패의 원인을 양식의 존재 하나로 돌리기 어렵다. 질문을 결정이 끝난 뒤 던졌는지, 답할 시간과 정보가 충분했는지, 받은 말이 선택지를 바꿀 수 있었는지가 더 중요하다. 좋은 형식은 듣기를 보장하지 않지만, 형식이 없으면 들었다는 주장조차 검증하기 어려워질 수 있다.

협의가 열렸다는 사실과 참여가 있었다는 사실은 같지 않다. 수백 쪽 문서를 짧은 기간에 읽고 전문 용어로 답해야 한다면 시간과 인력이 있는 단체가 더 크게 보인다. 공개 링크가 모두에게 열려 있어도 생활 경험이 정책 언어로 번역될 기회는 평등하지 않다.

영국 정부연구소가 펴낸 헌정 보고서도 공공 협의가 흔히 단순하고 흥미를 끌지 못하며, 정책 과정의 늦은 시점에 형식 충족을 위해 열리는 경우가 있다고 지적했다. 동시에 이 분야의 품질 연구가 충분하지 않다는 한계도 밝혔다. ‘아무도 듣지 않는다’는 인상과 개별 절차의 실제 효과를 구분해야 한다.

정부가 든 고양이 마이크로칩 사례는 절차가 반복될 때 시민도 냉소하게 된다는 직관을 붙잡는다. 같은 질문을 되풀이하고 앞선 답변이 어디로 갔는지 설명하지 않으면 참여는 권리가 아니라 무료 행정노동처럼 느껴진다. 설문 수가 많다는 사실만으로 민주성이 커지지는 않는다.

이 대목에서 책은 정부 발표를 반박하기보다 더 엄격한 시험지를 건넨다. 쓸모없는 협의를 없애겠다면 무엇이 쓸모없었는지, 누가 그렇게 판단했고, 사라진 절차가 붙들고 있던 정보는 다른 어디로 들어가는지 보여 달라는 요구다. 속도는 결과가 아니라 새 설계가 증명해야 할 한 항목이다.

도로와 주택, 전력망과 공공서비스는 끝없는 절차 속에서만 존재할 수 없다. 결정을 미루는 동안 비용이 오르고 필요한 시설을 쓰지 못하는 사람도 생긴다. 행정이 시간을 책임져야 한다는 정부 발표의 문제의식은 그 자체로 가볍게 치울 수 없다.

반대편에는 되돌리기 어려운 결정이 있다. 도로의 선 하나가 집과 생태계를 가르고, 병원의 재편이 이동시간을 바꾸며, 송전선의 위치가 특정 마을에 부담을 모을 수 있다. 이때 현장의 반론은 진행을 막는 소음이 아니라 중앙 도면이 보지 못한 비용을 찾는 감지기다.

정부 발표는 주요 기반시설에 대한 의회 지정과 법적 이의 제기의 고정된 창구도 함께 언급했다. 그러나 9월 20일까지 공개된 것은 보도자료 수준의 방향이며, 어떤 협의 의무가 어떤 절차로 줄어드는지 전체 목록과 세부 지침은 잠겨 있지 않다. 이 글은 개별 사업의 적법성을 판단하지 않는다.

속도와 참여를 저울의 양쪽에 놓으면 한쪽을 늘릴 때 다른 쪽이 자동으로 줄어드는 것처럼 보인다. 더 나은 설계는 늦게 받은 수천 건의 답을 쌓기보다 초기 단계에서 적은 사람과 깊게 문제를 정의하고, 반복 질문을 합치며, 바뀐 결정을 공개할 수 있다. 빠름의 반대말은 참여가 아니라 무응답일 수 있다.

스콧은 책에서 상황에 묶인 실천적 지식을 가리키는 말로 ‘메티스’를 사용한다. 농부가 같은 작물도 토양과 바람에 따라 다르게 다루고, 작업자가 기계의 소리만으로 고장을 짐작하며, 주민이 지도에 없는 통학길의 위험을 아는 종류의 지식이다.

메티스는 따뜻한 민간 지혜의 별명이 아니다. 지역 관습도 배제와 오류를 품을 수 있고, 오래 살았다는 사실이 과학적 검증을 대신하지 않는다. 중요한 차이는 이 지식이 일반 법칙보다 구체적인 상황과 반복 경험에서 생기며, 문서로 옮길 때 일부가 빠진다는 데 있다.

협의가 해야 할 일은 전문가와 주민 가운데 승자를 뽑는 것이 아니다. 모델이 예측한 평균과 특정 골목의 예외를 같은 결정 안에 넣고, 서로 충돌할 때 어떤 근거가 더 강한지 공개하는 일이다. 현장 경험을 장식적인 인용문으로만 붙이면 참여는 있었어도 지식의 결합은 일어나지 않는다.

그래서 답변 수보다 추적 가능한 변화가 중요하다. 어느 의견 때문에 노선이 바뀌었고, 받아들이지 않은 우려에는 어떤 자료로 답했으며, 시행 뒤 어떤 오류를 다시 열 것인지 남겨야 한다. 주민의 말은 표에 들어가는 순간이 아니라 결정의 수정 이력에 연결될 때 비로소 행정지식이 된다.

공개 협의는 보통 스스로 찾아와 답한 사람의 목소리를 모은다. 강한 이해관계와 전문 조직이 빠르게 움직이고, 돌봄과 교대근무와 언어 장벽을 가진 사람은 링크가 있어도 참여하기 어렵다. 많은 답변을 시민 전체의 축소판처럼 읽으면 가독성은 다시 대표성을 가장한다.

그렇다고 참여자가 편향될 수 있다는 이유로 공무원과 선출된 정치인만 결정하면 정보의 폭은 더 좁아질 수 있다. 영향을 직접 받는 사람은 통계가 포착하기 전에 제도의 마찰을 겪는다. 대표성의 결함은 문을 닫을 근거가 아니라 서로 다른 입구를 설계할 근거다.

영국의 시민의회 실험 연구는 무작위에 가깝게 뽑힌 시민들이 자료를 배우고 여러 주말 동안 숙의하는 방식을 시험했다. 이런 과정도 비용과 의제 설정, 전문가 선정의 권력을 피하지 못한다. 다만 짧은 온라인 의견서가 잡지 못하는 학습과 수정의 시간을 제도 안에 넣는 대안이 될 수 있다.

저는 의미 있는 참여를 마이크를 오래 열어 두는 일로 정의하고 싶지 않습니다. 누가 빠졌는지 확인하고, 참여에 필요한 시간과 접근성을 제공하며, 답변이 결정을 바꾼 지점을 되돌려 알려주는 순환이 필요합니다. 말할 기회와 들렸다는 증거는 서로 다른 단계입니다.

《국가처럼 보기》는 강력해서 무엇이든 중앙계획의 실패처럼 보이게 할 위험이 있다. 티나 루는 캐나다 개발사를 검토하며 국가 전문가와 지역 지식의 대립이 책에서 지나치게 깔끔해졌다고 비판했다. 넓은 시야와 체계적 지식이 더 나은 개발을 가능하게 한 경우도 있다는 반론이다.

최근의 제도 연구도 가독성이 국가만의 습관이 아니라고 확장한다. 시장은 가격과 신용점수로 사람을 읽고, 기업은 성과지표로 노동을 줄 세우며, 지역 공동체도 낯선 사람을 오래된 범주에 가둘 수 있다. 중앙정부가 물러난 자리를 자동으로 더 섬세한 시선이 채우지는 않는다.

이 반론은 스콧을 폐기하기보다 독법을 정교하게 한다. 문제는 큰 조직이 본다는 사실이 아니라 자기 표에 들어오지 않은 지식을 존재하지 않는 것으로 취급할 때 생긴다. 국가·기업·지역사회 어느 쪽이든 수정할 통로와 반대할 힘이 없으면 단순화는 현실을 명령하기 시작한다.

영국 정부의 개혁도 국가 대 시민이라는 한 줄로 판정할 수 없다. 낡은 절차를 줄이는 공무원과 그 절차 때문에 지친 주민의 이해가 겹칠 수 있고, 전문 로비 조직이 협의를 독점하는 문제도 있다. 중요한 것은 누가 이겼는지가 아니라 새 체계가 어떤 지식을 보이게 하고 누구를 다시 흐리게 하는가다.

저는 《국가처럼 보기》가 협의를 많이 하라는 책이 아니라, 행정이 셀 수 있는 답변과 실제 삶에서만 알 수 있는 지식 사이의 손실을 공개하라고 요구하는 책이라고 봅니다. 절차가 길다는 이유만으로 민주적이지 않고, 빠르다는 이유만으로 유능하지도 않습니다.

영국 정부가 형식적 협의를 줄이겠다는 진단에는 설득력이 있다. 이미 결론이 난 뒤 같은 질문을 반복하고 결과를 설명하지 않는 절차는 시민의 시간을 쓰면서 책임만 분산한다. 그런 절차를 없애는 일은 참여의 후퇴가 아니라 더 정직한 행정이 될 수 있다.

그러나 줄인 수만 성과로 세면 개혁은 스콧이 경고한 바로 그 가독성의 함정에 빠진다. 7,000에서 몇 개를 지웠는지는 쉽게 보고할 수 있지만, 사라진 절차에서 누가 말할 자리를 잃었고 새 참여가 실제 설계를 어떻게 바꿨는지는 더 어렵게 측정된다. 어려운 지표를 버리는 순간 속도는 스스로 성공을 선언한다.

제가 내리는 결론은 단순합니다. 협의는 의견을 보관하는 창고가 아니라 결정을 수정하는 경로여야 하고, 정부는 입구의 개수보다 말이 지나간 자국을 공개해야 합니다. 주민의 말이 남는 곳은 설문 서버가 아니라, 처음 안과 달라진 도면과 그 이유가 기록된 결정문입니다.

9월 20일까지 공식적으로 확인되는 것은 전담팀의 AI 도구가 법령집에서 약 7,000개의 협의 의무를 식별했다는 정부 발표, 부처에 불필요한 협의를 줄이라고 한 방향, 기반시설 절차를 빠르게 하겠다는 계획이다. 7,000개 의무의 항목별 목록과 폐지 대상 전체는 공개 기록에서 확인되지 않는다.

현행 공식 원칙은 여전히 협의가 분명한 목적을 가져야 하고, 정책 형성 단계에서 답변을 고려하며, 대상 집단에 맞는 방식과 비례적인 기간을 쓰고, 결과를 공개해야 한다고 적는다. 법률·정부의 약속·확립된 관행·명백한 불공정 때문에 협의 의무가 생길 수 있다는 하원 도서관의 정리도 남아 있다.

정부는 별도의 공공 참여 비전과 지침을 내놓겠다고 밝혔지만, 이 글의 기준시각에는 그 문서의 내용과 적용일을 잠글 수 없다. 그래서 새 체계가 시민의회·현장 면담·디지털 도구 가운데 무엇을 쓰는지, 법정 의무와 행정 지침을 어떻게 구분하는지는 공개 문서가 나온 뒤 확인할 항목으로 남긴다.

제목의 질문에는 이미 답할 수 있다. 정부가 협의 의무 7천 개를 찾은 것은 국가가 절차를 세는 데 성공한 장면이지만, 주민의 말은 그 숫자 안에 남지 않는다. 그 말은 답변 때문에 바뀐 선과 바뀌지 않은 이유를 결정문에 함께 적을 때에만 행정의 기억으로 남는다.